土地确权成分配的关键

在厘清诸多核心问题后，农村集体建设用地流转的闸门即将开启。

根据国土资源部（下称“国土部”）出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（下称《意见》），该部将在近期下发“农村集体建设用地使用权出让和转让办法”（下称《办法》）。

作为规范集体用地流转的工作之一，国土部还将出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法，以增加农民财产性收入。

仍在征求意见

集体用地流转一直处在地方实践热情勃发和中央立法相对空白的尴尬之中。

根据现行《土地管理法》，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

去年的十七届三中全会之后，各界对集体建设用地流转的期望甚高。但因上述法律的修改短时期内难以完成，地方上并未出现实质性的举动。因此，单独就集体建设用地的流转制定法规成为应急之策。

国土部部长徐绍史在两会期间接受《第一财经日报》采访时曾透露，集体建设用地的流转办法正在征求意见。

“目前还需要征求相关部委，全国人大法工委，国务院法制办等方面的意见，上述《办法》什么时候出台，以及它的最终名称，现在还不确定。”国土部一位官员昨日对本报记者表示。

据悉，《办法》的征求意见稿基本明确了哪些农村建设用地可以进行流转：“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。”

在流转的方式和途径上，国土部强调了进场交易。《意见》称：“各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。”

至于集体建设用地进行流转后的用途，国土部执法监察局副局长张璞近日曾表示，将依然不允许利用农村集体土地建商品住宅、高尔夫球场以及其他不符合国家产业规划的项目。

“目前几项原则基本确定了，但也有可能根据实际进展进行比较大的变动。”上述国土部官员表示，此外，现在《土地管理法》也处在修改的过程中，《办法》也要与之衔接。

土地增值收益如何分配

推行集体建设用地流转，如何分配增值收益也是一个关键因素。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报记者表示，无论是政府征收集体土地，还是集体直接出让、转让或出租土地用于非农建设，关键是要在国家、集体和农民个人之间合理分配土地增值收益。

《意见》就此表示，各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。

廖洪乐认为，此前在国家征收农村集体土地的过程中，给予集体所有者的补偿相对较低，与政府出让土地的价格相比差距很大，“在某些地方，甚至可以达到1：48的比例，即如果补偿是1元，那么土地出让价格高达48元，而政府在其中所做的工作也就是征收后进行‘四通一平’等。”

而按照“初次分配基于产权”的原则，集体建设用地流转后，其所有者就将主要享受增值后的收益。“这将是很大的一块收入。”廖洪乐说。

但鉴于农村土地产权存在不明晰的情况，谁能享受这些收益？

国土部将在推进集体建设用地流转时，首先进行土地确权登记工作。《意见》称，对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。没有经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

上述国土部官员表示，土地增值收益给谁，这要按照法律规定来确定，而明确产权的工作要依靠土地登记确权工作。

政府“主持”二次分配

除了所有者获得主要收益外，政府也将对土地的增值收益进行二次分配。廖洪乐认为，其中部分原因在于土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情况下是政府的基础设施建设因素带动了当地土地价格的上升。

中国土地规划勘测院副总工程师邹晓云对本报记者表示，政府可以通过征收税费等途径来实现二次分配，比如土地增值税、相关的管理费等。

而这些税费也应该回归到土地的使用上。廖洪乐表示，此前已有类似的例子，如新增建设用地土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。政府也可利用集体用地流转方面的收入，建立一些利益补偿机制，如用于基本农田保护。

此外，邹晓云建议，政府在集体土地流转过程中应起到监管者和引导者的作用，而不能充当主导者。

“让交易双方成为主体，政府应该提供相关服务，比如跟踪地价变动情况，保护交易双方弱势一方的利益。如果发生利益纠纷，还要起到仲裁作用。”邹晓云称。