理顺条块关系，为督查检查泛滥的基层“减负”

根据我在基层的调研，如今县乡村的督查检查考核中，从面上来讲，减少50%是应该的。在一些负担更重的地方，减少三分之二，甚至百分之九十，都是可以的。

　　督查检查“一个刚走一个又来”让地方苦不堪言？这问题今后或将不再。

　　近日，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。通知要求，对督查检查考核中发现的问题，要以适当方式进行反馈，加强督促整改，不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。创新督查检查考核方式，充分运用信息化手段，实现信息资源共享，优化第三方评估，提高督查检查考核的质量和效率。

　　督查考核减少和执法力度减弱，不是一回事

　　《通知》要求不能只看表格材料，不能简单留痕迹，不能一开始就检查考核。这是非常正确的。

　　当然，实际的问题是，督查检查时间往往很短，只能看表格材料。再加上痕迹化管理，每天手机上传信息，包括地点信息、照片信息。但是这样做，基层干部，尤其是乡镇干部的压力很大，往往疲于奔命，应付检查，没有时间和精力去做好实际工作。

　　的确，表格材料对于表现工作实绩，是非常重要的。但关键是看什么样的表格材料。而且表格材料自身，和工作实绩的关系，也需有一个适当的评价。

　　就像体检，要看体检报表。但是，体检一般一年就可以了，而且一些指标不好，也并不意味着身体状况不好。有些疾病的存在，也并不一定要马上下猛药治疗。只有当身体真正不好时，才需进行针对性的检查和诊断。如果看病的话，还要看病人的历史，以及家庭情况。

　　《通知》中提到了两个数字，一个是国家每年搞一次综合性督查检查考核；另一个是对县乡村的督查检查考核减少50%。这两个数字一个是国家层面的对上的，一个是基层的对下的，都做的是限制和减法。

　　根据我在基层的调研，如今县乡村都存在督查检查考核负担过重的问题。从面上来讲，减少50%是应该的。在一些负担更重的地方，减少三分之二，甚至百分之九十，都是可以的。

　　当然，这些面上的要求，和相关的具体行政执法工作如何对接，还需进一步细化。比如，现在城管负责综合执法，停车、占道经营、违法排污等问题，就需按照是否存在问题去执法。这个作为具体工作的巡查，和监督检查考核，有很大的区别。监督检查考核减少，和执法力度减弱，不是一回事。

　　督查活动公开，促进基层干部能力提升

　　通知要求相关督查检查活动公开，接受各个方面监督。这是至关重要的。

　　因为检查监督考核，过去比较强调威慑力，往往是秘密运作，这样就有威慑力。这对于庸懒散的基层工作人员来说可能可以起到推动工作的作用。但对于一般基层工作人员来说，就会显得负担过重，从而影响正常工作。

　　而且作为国家行政管理工作，还是公开比较好，作为公共管理来运作。这样不仅可以提升公开的威慑力，而且反过来还可对检查监督考核权力的运作进行监督，提升其效率。如果不公开运作，检查监督考核过多的问题估计还会继续存在，而且很易反弹回潮。

　　在我的调查中发现，在大量的监督检查考核面前，基层干部可以说分为三类。一类是疲于应付；一类是事先未雨绸缪，到时从容应付；第三类是在高度承担监督检查考核负担的时候，设法打开工作局面，以监督检查考核的压力为借力，来解决问题。目前，第二、三类干部非常少。大部分基层干部都是第一类。所以，必须在面上解决问题。

　　《通知》中鼓励干部有担当有作为，说的就是第三类。给他们提供更多的空间，非常重要。对于第二类干部而言，则是多给他们空间，尽快逐步变为第三类干部。疲于应付的干部，往往能力较差。这个时候给他们一些精力，也可以让他们更好地思考如何工作，提升自己的能力。

　　通知从根本上理清了条条块块关系

　　从体制上来说，中国各级政府要推进的工作很多。在条块关系上，上面千条线，下面一根针，千条线运作起来，针的压力的确非常大。

　　目前中国政府府际关系中的上下级关系，分为块块关系和条条关系。条条关系往往是专业关系，如水、环保、教育、安全等。块块关系是属地化管理的关系。条条的部门，应该首先向本地政府负责，只是在业务上和上级条条部门保持一致。

　　中央政府对地方政府，是政府之间的关系，不是条条和下级块块之间的关系。大量的检查监督考核，往往是条条产生的，而最后的压力是下级。到了乡镇，条条没什么人，结果是乡镇政府受到了太大的压力。

　　这次减负文件，不仅仅要求量上要减少，而且要求条条的监督检查考核，要接受本级政府的统一规划和领导。一级政府一般性监督检查考核一年一次。而且要有清单管理，公开，接受社会监督。这就从根本上理清了条条块块之间的关系。

　　从技术上来说，督查检查考核工作强化后，很多严重的问题，近几年的确有很大改善。但相关的副作用也很大。比如，对基层工作带来了很大的困扰，让基层政府没有精力去做其他重要的事情。

而且在这些问题得以缓解之后，相关副作用的问题，就迫切需要得到解决。这些问题，表面上是形式主义问题，实际上是政府治理体系和政府治理能力现代化的问题。

　　进一步理顺条块关系，进一步提升各级政府，尤其是各个部门政策制定、政策执行和政策评估能力，实现有效且有限的政府，让各级政府都能够在承担责任的范围内用于创新、开创工作局面，让社会和经济更加有活力，而且有秩序，这是需要进一步做的工作。

　　推进政府治理体系和治理能力建设

　　显然，这个通知非常及时。当然，要真正落实，在数量上、规划上是比较容易落实的。因为这个文件下发后，会有相应的督查检查跟上。

　　这个文件的另一个作用是，推进各级政府治理体系和治理能力的现代化。尤其是在条块关系方面。

　　条条一收就死，基层缺乏创新精神，疲于奔命；块块一放就乱，虽然地方有积极性了，但一些问题也会死灰复燃，如环保、安全等……这类问题不容小觑。

　　核心还是要全面深化政府改革，推进政府治理体系和治理能力建设。条条把专业管理做好，块块把综合管理做好。做好权力清单和责任清单，上下级政府关系和条块关系能够在制度上理顺，一旦有冲突有常规性的府际关系协调机制，在制度、机制和程序流程上进一步完善。□毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）