广东破解产业用地难题：工业土地挖潜与“飞地”探索

  导读

  广东省各地市展开了一系列探索，在确保产业用地空间的同时，致力于降低用地成本，并通过产业共建等方式，促进珠三角和粤东西北地区的合作，在全省范围内有效挖潜土地空间，促进不同区域的均衡发展。

  支持实体经济发展，是今年全国两会上经济领域的热点议题。

  3月6日，十三届全国人大一次会议广东代表团举行“媒体开放日”，广东省委常委、常务副省长林少春对媒体表示，在珠三角大力实施创新驱动发展战略，支持东西两翼大力发展实体经济，打造广东经济新的增长极，与珠三角城市串珠成链建设沿海经济带。

  但工业用地资源紧缺、土地成本上涨，成为广东诸多制造企业面前的一个难题。如何破解产业用地困境？

  2017年7月，广东省国土资源厅曾下发意见要求，优先安排新产业发展用地，盘活利用存量工业用地，对低效闲置工业用地进行全面清理，对边角地、夹心地等分散低效的工业用地整合利用等。

  广东省各地市也展开了一系列探索，在确保产业用地空间的同时，致力于降低用地成本，并通过产业共建等方式，促进珠三角和粤东西北地区的合作，在全省范围内有效挖潜土地空间，促进不同区域的均衡发展。

  深圳大学中国经济特区研究中心副主任袁易明认为，从当前经济发展阶段的客观规律来看，工业比重会下降，且在有限的土地资源内，非制造类产业容易在短期内产生相对高的收益，从而形成一种“短期诱惑”，但这并不利于广东省区域内产业的长期规划。这种情形下，制度的保障就变得很有必要。

  各地多举措降低企业用地成本

  广州市政府于今年1月2日审议通过的文件指出，调整国有建设用地使用权出让金计收标准，将部分用地的出让价由不低于基准地价70%调整为50%。同时，为降低企业用地成本，增加了工业用地弹性出让和先租后让的规定。

  2月12日，深圳印发《关于加大营商环境改革力度的若干措施》，其中提到，实施工业用地保护制度。

  具体措施包括：科学划定全市工业区块线，探索对线内工业用地实施立法保护。鼓励工业“上楼”，提高产业用地容积率。支持多家总部企业组成联合体联合竞投、联合建设总部大楼。鼓励建设高标准厂房，允许按幢、层等固定界限为基本单元分割登记和转让等。

  袁易明告诉21世纪经济报道记者，在房租、劳动力等成本提升的背景下，需要避免制造业过快地衰减。制造业在深圳建成创新之都的过程中起支撑作用，必须首先从资源配置上进行合理布局和保障。

  不止是广深两市，作为实体经济重镇的珠三角地区，诸多城市都就确保产业用地空间、降低产业用地成本等问题出台了相关措施。

  东莞在近年来积极落实节约集约用地举措，整合连片大地块，推进存量盘活，大力推行“三旧改造”等。2017年5月，因土地集约利用成效较好、闲置土地较少的原因，东莞市被国务院通报表扬，还获得5000亩用地指标的奖励。

  中山市范围内的国有工业用地（商品厂房项目用地除外）将设定一定年限的租赁期，期间土地开发、利用、经营的权力归土地竞得人所有。

  2017年5月，佛山市顺德区也提出了“先租后让，租让结合”的土地使用方式；此前，顺德设置了全国首个产业发展保护区，在全区22万亩工业用地中，划定了18万亩作为产业发展保护区，控制非产业类开发项目挤占实体经济发展空间。

  在2017年底的一次媒体见面会上，佛山市长朱伟表示，制造业是佛山的根，佛山历届市委市政府都坚持发展实体经验，发展制造业不动摇。

  探索跨区域“飞地”模式

  除了盘活、挖潜各地市自身的土地空间，广东省内尚不均衡的发展现状，为各地市之间的合作提供了动力。

  2016年7月，广东省委十一届七次全会提出大力推动珠三角与粤东西北产业共建，使粤东西北和珠三角在同等水平上发展，让粤东西北站在一个高的起点上，实现高水平跨越式发展。随后，广东省财政厅发布《关于支持珠三角与粤东西北产业共建的财政扶持政策》。

  根据广东省的部署，自2016年起的五年间，粤东西北每市未来五年都要新形成产值超500亿元的产业集群。争取到2018年，累计推动珠三角地区1600个项目转移落户到粤东西北地区，省级产业转移工业园完成规模以上工业增加值达到3000亿元，占粤东西北地区工业经济比重35%以上。

  通过跨区域合作，既对粤东西北地区形成有效带动，促进区域协调发展，同时也很大程度上解决了珠三角地区的土地困局。

  一组可供参照的数据是，与东莞开展产业共建的韶关，其面积为18218平方公里，大约是东莞2465平方公里的7.4倍。东莞都市丽人从总部来到韶关工业园后，土地开发成本缩减至原来的十分之一左右，这成为两地合作的一个有力基础。

  广东省社会科学院宏观经济研究所所长陈再齐告诉21世纪经济报道记者，产业共建对稳定投资增长，尤其是促进工业、制造业发展，产生了很大的影响，这也是广东省经济发展的一大抓手。

  产业共建、跨区域合作不仅仅局限于珠三角与粤东西北之间，也出现在珠三角地市之间。2017年3月，江门市委书记林应武率队到深圳宝安区考察，他提议宝安到江门寻找一块“飞地”，并为“江门乃至粤港澳大湾区内城市间开展飞地经济合作进行探索”。

  按照双方表达的意向，江门让渡主导开发权，两地共同成立园区公司对土地进行一次开发，并负责招商、运营，主体是深圳宝安，在项目准入等政府职能方面，则由双方共同组成的园区管委会履行。

  中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁告诉21世纪经济报道记者，从广东省的过往经验来看，飞地合作最重要的是需要理顺制度安排，解决行政磨合的问题。

  2017年，国家发改委、国土部等联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，提出创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。